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合作生产理论与公共服务治理的思维转换

2015-07-06 16:54:02作者:陈建国???来源:中国知网

合作生产理论与公共服务治理的思维转换

作者:陈建国

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 ? 近年来我国政府在社会治安、城市垃圾处理等公共服务领域都投入了大量的人力、物力和财力,进行了民营化、社会化和专业化的改革,但是相关领域的公共服务 并没有随着资源投入的增加而出现明显的好转。例如,在社会治安领域,各级政府将大量的人力、物力、财力用于维稳,但社会矛盾和社会冲突的数量却不断增加, 在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。我们实际上已经陷入“维稳的怪圈”

? ? 从理论来看,我国学者对社会公众在公共服务供给过程中的角色的关注和研究远远少于对政府及市场在公共服务供给过程中角色和功能的研究。由于计划时期政府垄 断公共服务导致短缺的教训,以及受到西方民营化改革等理论的影响,中国学者关于公共服务供给研究,非常关注市场等民营化的策略;少有的三篇文章研究了农村公共服务供给中的参与机制;国内的另一部分学者提出了合作治理,但其所讲的主要是由多元治理主体通过合作互动的方式而开展的社会治理。相形之下,西方的学者不仅开发出了合作生产理论,而且将其广泛地应用于城市治安和教育等 具体的公共服务领域。如何来解释这些困惑?如何进一步从理论上理解公共服务供给过程?本文首先将对公共服务供给的传统思维进行反思,在此基础上介绍、引入 合作生产理论,最后结合对公共服务供给传统思维的反思和合作生产理论的启示,提出合作生产理论对于改善我国公共服务供给绩效的启示意义。

  一、超越公共服务治理旧思维

? ? 长期以来,社会科学家认为公共部门是为市民供给服务的机构(例如警察、教育和福利等领域),即将市民置于服务的消极接受者的地位。市民或者接受公共机构所 能生产的最好的服务,或者通过投诉等方式表达自己对公共产品或者公共服务的需求。在传统的公共服务治理思维中,公共部门处于公共产品或者服务供给的绝对主 导地位,负责公共产品或者服务的决策、资金筹集(主要通过税收)、生产安排,以及公共产品或者服务的具体供给过程。公共部门通过其组织即官僚体系并遵循一 套与官僚体系相应的制度、规则和程序来完成公共产品或者公共服务的供给。作为消费者的市民则是处于消极等待的地位,他们从根本上讲不参与公共产品或者服务 的供给过程,只是通过一定的渠道表达他们对公共产品或公共服务的需求、评价或者抱怨而间接地向负责公共产品或服务供给的部门施加影响。

? ? 源起于20世纪80年代并很快席卷全球的新公共管理运动触及了政府与市民之间的关系,但因对企业、市场的过度迷信而走上了另一个极端。这一改革的共同内涵 主要体现在:企业管理技术的采用、服务及顾客导向的强化、政府体系内部市场机制及竞争机制的引入。借鉴企业管理理念来改造政府的这种思维和做法是出于对僵 化的官僚制的厌倦和反叛,其目标是要将治理实践从政府本位和由政府主导的窘境中解脱出来,确立以公民为本位和由公民主导的治理格局。这样的理念诉求在公共 服务治理中主要体现为政府与公民关系的调整,其在治理实践中对应的策略就是 “顾客导向 ”,其实就是要将 “企业-顾客 ”关系复制到 “政府-公民 ”的关系中来。顾客导向的政府将传统上以精细分工为手段,生产和提供大批量、规模化的公共产品和服务的工业型社会,转向以无缝隙的方式生产和提供多品种、 小批量、柔性化公共产品和服务的社会。顾客导向策略要求把顾客作为宝贵的资源,要求组织站在顾客的角度和立场进行考虑,将组织绩效的评估和满足顾客的需求 结合起来,从而达到满足顾客需求,避免官僚制的僵硬和缺乏回应性的缺点。顾客导向策略体现了开放、民主、服务的治理理念,其引入有助于促成政府对公众需求 和偏好的回应性,但是顾客导向理念也并非完美无缺。台湾学者吴琼恩认为,政府再造运动把公民视为政府的顾客,而非政府的 “老板 ”,将公民与政府之间的复杂关系简约为市场上的买卖关系,因而降低了公民在治理中的角色与责任,难以培养公民的主动积极精神或公民美德。大陆学者辛传海也指出,公共服务中顾客导向这种 “市场理念向政治生活的不断渗透会加剧对正在受到侵蚀的公民责任与公民参与的损害 ”

? ? 新公共管理运动试图利用企业的隐喻来重塑政府,但这一努力仍然没有超越传统公共服务治理的窠臼。新公共管理运动至多也只是变革了传统公共服务治理模式中生 产安排的环节,即打破了公共部门既决策又生产的传统,提出了公共产品或者公共服务生产安排多样化诉求,这就是新公共管理运动的流行口号 “掌舵而不划桨 ”的实质。但从根本上来看,新公共管理运动并未从实质上改变政府与公民在公共服务治理之中的关系。从公共产品或服务供给的实践来看,供给单位与市民之间的 角色与作用决非 “供给者-消费者”之间那样界限分明,供给单位与市民之间应当是多重互动的关系。具体来看,作为供给单位的公共部门与作为“消费者 ”的市民之间在公共产品或者服务的供给过程中的关系应当是合作生产的关系。

  二、引入合作生产新理念

? ? 其实市民和公共机构之间的关系并不完全等同于顾客与企业之间的关系。在有些公共服务的生产过程之中,市民不仅不是处于服务接受者的消极地位,而且还是这类 公共服务有效供给的不可或缺的合作生产者。这一观点反映了一种区别于顾客导向的替代性理念,即合作生产理念。通过作为消费者的市民与作为供给方的政府或者 其他类型的专业机构进行合作生产,一方面减轻了政府面临的财政压力;另一方面则促进了公共服务供给过程的民主化,有利于揭示和反映作为消费者的市民的偏 好,有助于提高市民对公共服务供给的满意度。合作生产模式是超越 “更多的服务,更少的税收 ”两难困境的一条新途径,也是一种区别于传统公共服务治理模式的新理念。

? ? 正是基于对现实的观察和对已有理论的反思,以美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆、帕克斯、肯瑟以及珀斯为代表的几位学人在20世纪七 八十年代提出了合作生产理论。合作生产理论认为,参与公共服务供给过程的行为者可以分为常规生产者(Regular producter)和作为消费者的生产 者(Consumer producter),而公共服务合作生产的过程需要常规生产者和作为消费者的生产都投入一定的资源。合作产理论认为在公共服务的生产过程中生产和消费过程、生产者和消费者之间往往有交叉重叠的关系,有些公共服务的生产和消费是同时进行的,生产者和消费者是同一的,消费者自身也会程度不同地参与到公共服务的生产过程中去

? ? 合作生产是指某种产品或者服务在生产过程中,生产者和作为消费者的生产者协同努力,双方都投入某种特定量的资源、时间、劳动或者技术等,从而促成某种产品 的制造或者服务性活动得以有效进行的过程。并非所有的产品或者服务都需要合作生产,只有那些产出效果既受到生产方(Regular producter,RP)投入的资源、时间或者技术的影响,同时也会受 到消费者(Consumer producter,CP)投入的资源、劳动、时间或者技术的影响的产品或者服务才需要合作生产。生产者和消费者之间的关系可以用模型来进行演示。现实世界中任何产品或者服务的生产过程都可以表示成生产方的投入和消费方的投入的函数的形式,即Q=aRP+bCP,其中Q表示产品或者服务的产出,a、b是系数,且a、b≥0,但a、b不得同时为0。这样的函数关系表示某种产品或者服务的产出,受到生产方和消费者所需要投入的资源、时间、劳动或者技术的影响。对于不同的产品或者服务的生产而言,生产者与消费者的互赖程度有所不同。 在现实中,产品或者服务的生产过程中生产和消费者的互赖关系基本上呈现为由生产者独自完成(当b=0时)和由消费者独自完成(当a=0时)作为两极的连续 的波谱状态。生产者独自完成和消费者独自完成是两个端点,中间的生产过程生产者和消费者之间可以有多种形态的组合关系。在某种特定的服务的生产过程中,生 产者与消费者之间究竟合作到什么程度,这要由他们各自在生产过程中的边际成本和边际收益决定。当生产者从事生产的边际收益大于边际成本时,则生产者会承担 更多的生产活动;反之,当消费者从事相关服务的生产活动的边际收益大于边际成本,则消费者会更主动地承担相关活动;当生产者的边际成本=生产者的边际收 益=消费者的边际成本=消费者的边际收益,那么这种服务或者产品的生产方的投入和产出、消费方的投入和产出各自处于均衡状态,且整个生产过程的投入和产出 也处于均衡状态。对于诸如治安服务等需要消费者进行合作生产才能形成有效供给的产品或者服务来讲,函数中的a、b>0,且a=xb,其中x表示a、b之间 的某种比例关系。 x的具体值取决于消费者的时间成本和生产者的工资成本之间的比例关系。当消费者时间成本较高而生产者的工资成本较低时,x的取值就较大,表示消费者愿意向 相关的服务生产者支付工资而较少参与服务的生产活动,反之亦然。不同的产品或服务的生产过程对生产者和消费者的努力之间的互赖程度的要求不同,但是只要某 种产品或者服务的生产过程中生产者和消费者之间存在着互赖关系,而非完全替代关系的话,这种产品或者服务的生产就应当是采用合作生产形式。从实质上来讲, 互赖的特质决定了生产方与消费方都必须投入一定量的资源、时间、劳动或者技术等,才能促成某种产品或者服务的生产的进行,否则此类产品或者服务就无法进行 生产。

? ? 就公共服务的治理而言,合作生产理念意味着公共服务生产过程中一种全新的政府与市民关系。我们需要就其内涵做出如下几点说明:

? (一)合作生产不是传统的官僚组织对市民需求做出反应的新形式,而是公共机构发自内心地与市民进行的实质性合作。在合作生产模式中,市民的参与不仅仅限于 参加关于公共产品或公共服务的听证会、评议会、咨询会议及民意调查等,而是在实际的公共产品或公共服务的供给过程中投入一定的时间、精力或者资源,并通过 从事一定的活动而发挥实质性的生产性功能。

? (二)合作生产中的市民行为主要指其在配合公共机构完成公共产品或服务的供给过程中所采取的积极正面的行为,而不包括消极破坏行为。合作生产是正面的、改 进治理绩效的过程。市民的消极破坏行为虽然也会对公共服务治理的绩效产生影响,但其属于破坏性的而非生产性的行为,是与公共服务治理绩效相悖的行为,而非 促进绩效改善的合作生产的行为,因此不属于合作生产的范畴。

? (三)合作生产中的市民行为主要指其在公共产品或服务的供给过程中所采取的自愿合作行为,而不包括因担心违法或受到惩罚等而采取的服从性行为。虽然市民是 否遵守法纪也会影响到公共服务治理的绩效,但是因害怕受到惩罚而采取的遵纪守法行为并非出于市民的本意,是被迫做出的行为,也不属于合作生产的范畴。

? (四)合作生产中的市民行为主要指其在公共产品或服务的供给过程中所采取的积极的作为性的行为,而不包括消极的不作为性行为。合作生产是出于改进治理绩效 的目的而自愿采取的合作行为。市民的不作为行为是一种消极被动的行为,这类行为往往并非市民自愿积极主动采取的,而是迫于法纪、伦理、规范的要求而保守的 克制状态。消极的不作为只能使事物不变坏,而不能促成绩效的提高,所以消极的不作为不属于合作生产的范畴之列。

? (五)合作生产既包括市民个人的合作行为,也包括群体性的合作行为。公共产品或服务的覆盖的范围大小不一样。有些公共产品或服务是对个体的福祉发生影响, 因而个体的市民可以参与到此类产品或服务的合作生产之中(如垃圾处理等)。有些公共产品或服务则是由群体进行集体性消费,从而要提高此类公共产品或服务的 治理绩效,就需要群体性的单位参与合作生产的过程(例如社区治安等)

? ? 总而言之,在合作生产理念中,市民与公共产品或服务的供给单位间在角色功能上,不再如同 “供给者-消费者 ”之间那样俨然分判,而是交叠互赖的;在相互关系上,不再是间接的反馈交流那样单一,而是直接的互动合作与相互协同。

  ?三、合作生产理念的意义

? (一)合作生产理念改变了人们对公共产品或服务供给过程的认识。长期以来,公共产品或者服务的供给被认为是政府的责任,政府与市民之间的关系如同生产者与 消费者的关系一样。政府被当作市民的代理人,根据市民的偏好决定公共产品或服务的供给,通过税收进行融资,然后安排相关的生产,市民则在消费中或消费后对 供给绩效进行反馈。在这一过程中,市民只有在决策环节或者之后的反馈环节才有间接的发言权,而对于中间的生产安排等环节均难有机会参与。20世纪80年代 以来,根据公共选择的逻辑,许多学者认为政府的失灵是导致公共服务治理绩效不彰的重要原因,新公共管理运动开出的处方是公共服务的治理应当向企业学习,向 市场回归。但即使是以 “重塑政府 ”为使命的新公共管理运动,其实质上最多也只是改变了政府职能的实施方式,而没有改变公共服务的治理过程,市民仍然被置于政府过程之外。从这个意义上来 讲,以“重塑政府”自命的新公共管理运动与公共服务传统的治理模式毫无二致。而合作生产则完全不同,合作生产理念的提出完全颠覆了人们对政府过程的已有认 识。在合作生产理念看来,在公共产品或服务的供给过程中,公共部门的运作与市民的参与和反应不再是前后相接的线性过程,而是交叉重叠的过程;政府与市民在 公共产品或服务的供给过程中不再是平行线的关系,而是互动合作的关系。市民不仅对政府关于公共产品或公共服务供给的决策有影响,而且还参与到相关政策实施 过程中。在合作生产理论看来,公共产品或者公共服务的供给不再是公共部门单方面的责任,公共产品或公共服务的有效供给依赖于供给方和作为 “消费者 ”的市民互动调适,以便形成对市民面临的问题的共识,从而明晰双方在解决问题的过程中各自应当扮演的角色和发挥的作用。合作生产过程是双方的期望和行为的 互惠调适过程,这一过程所包含的信息交流量和互动次数要远远多于单方面基于市民需求表达或者公共部门回应的公共产品或服务供给模式。合作生产理念为我们描 绘出一幅完全不同于传统公共服务治理过程的真实画面,这一认识纠正了人们对于公共服务治理复杂过程的机械认识,进一步揭示了现实生活中公共产品或者公共服 务供给过程的真实状况。

? (二)合作生产理念有利于推进市民对公共产品或服务供给过程的实质性参与。长期以来公民参与既被当作手段,又被看作目的。许多学者认为在公共产品或者公共 服务的供给过程中,公民参与是保证公共产品或服务的供给保质保量,且有效地满足市民的偏好与需求的重要手段。无论是被看作目的,还是被看作手段,公民参与 的重要方式是通过一定的机制对公共服务治理过程施加影响。一般来说,公认的公民参与形式莫过于投票选举、竞选活动、请愿、游说以及其他一些试图影响政策制 定的活动。至于对公共产品或者服务的供给来讲,公民参与的主要形式有三种,即表达需求、消费以及对公共部门供给的服务的评估。但是,这些并非公民在公共产 品或服务的供给中参与形式的全部。合作生产指出了另外一种,也是市民在公共产品或服务供给过程中更为实质性的参与形式,即市民协助或参与到公共产品或服务 的生产之中。合作生产被看作是市民在公共产品或服务供给中的第四种角色,这种角色决定了市民与供给单位在供给过程中协调互助、责任共担。合作生产大大地推 进了市民在公共产品或服务供给中的实质性参与,因为市民已经不仅仅局限于需求的表达和对服务的评价,而且参与到公共产品或服务供给的决策、生产安排甚至是 具体的生产过程之中。通过合作生产的实质性参与,市民对公共产品或服务的内容、成本、局限性以及他们与公共机构在供给过程中共担的责任有更加直接的影响。

? ?(三)合作生产是超越 “更多服务,更少税收 ”两难困境的新途径,有助于提高公共产品或公共服务的供给绩效。面临财政压力和市民对福利需求的增多,公共部门往往想方设法削减福利或者将这些责任转移给 私人部门或者志愿部门。但无论是削减福利还是进行任务转移都不是改进公共产品或服务供给的唯一出路。合作生产无疑向我们揭示了超越“更多服务,更少税收” 两难困境的一条新途径。传统的公共服务治理模式一方面忽视了市民在公共产品或服务供给中的地位和作用,另一方面一味地将专业化、技术化当作提高治理绩效的 出路。专业化、技术化的诉求又进一步扭曲了公共部门对市民的看法,把市民看作消极等待的消费者。其实不然,大量公共服务的供给绩效既受到公共部门努力程度 的影响,同时也受到作为“消费者”的市民行为的制约。合作生产的有效实施将对提高公共服务治理的绩效具有重大意义。一是合作生产使得市民参与到公共服务的 决策之中,从而使得公共服务的决策安排比较真实地反映市民的偏好和需求,以提高公共产品或服务的有用性;二是在合作生产中市民不仅参与决策,而且参与公共 产品或服务的生产安排过程,作为“消费者”的市民的地方性知识就能够在公共产品或服务的生产安排中发挥作用,从而提高公共产品或服务生产安排对特定地域或 特定社群的切合性;三是市民参与公共产品或服务的具体生产过程,贡献其智慧和力量。这既是这类公共产品或服务得以供给的必需条件,也是提高其供给绩效的重 要途径。简言之,市民的有效参与不仅可以提高绩效,而且也是这类服务得以有效供给的不可或缺的条件。

总而言之,合作生产理论改变了关于政府与市民之间关系的传统思维,认为在公共服务的供给过程中,市民与政府机构之间的合作对于改善公共服务的绩效至关重要。在合作生产模型中,市民不仅仅是政府公共服务的消极接受者,对公共服务供给过程也不是绝缘的;市民在公共服务供给过程中是政府的合作伙伴,他们的合作行为在本质上是正面的(而非负面的)、自愿的(而非服从的)和积极的(而非消极的)。从政策意义的角度来看,在政府面临日益增大的财政压力面前,在市民要求更多服务、更少税收的情形下,政府必须要寻求提供公共服务的其他途径。除了新公共管理运动所倡导的民营化之外,发动公民个体和群体积极参与到公共服务供给的合作供给中去,也是政府应对危机,提升公共服务质量的有效政策选择之一 (转自中国知网,中心明德君编辑)。

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